COVID-19 Pandemie eine Herausforderung für die Netzneutralität?

Die u.a. in Deutschland grassierende COVID-19 Pandemie hat zu einer signifikanten Änderung des Nutzungsverhaltens der Telekommunikationsinfrastruktur geführt. Ein Großteil der Bevölkerung arbeitet derzeit von zu Hause aus und Schüler und Studenten haben frei und nutzen Home Schooling. Durch Video-Konferenzen, Streaming und Online-Gaming werden aktuell erheblich mehr Daten durch die Telekommunikationsnetze gesendet, als vor der COVID-19 Pandemie:

• So hat sich der Datenverkehr bei Videokonferenzen verdoppelt,
• auch die Anzahl der Nutzer von Online-Games hat sich verdoppelt.
• Die Deutsche Telekom meldet einen Anstieg der Telefonate um 50%.

Monitoring der TK-Netz-Auslastung

Aktuell sehen die großen Netzbetreiber Deutsche Telekom, Vodafone und Telefonica ihre Netze gut gerüstet, selbst für die aktuell gestiegene Nutzung. Die Bundesnetzagentur (BNetzA) hat die großen Netzbetreiber in Deutschland aufgefordert, täglich einen Bericht über die Netzauslastung an sie zu übermitteln, um ein umfassendes Lagebild zu haben.

Große Streaming-Anbieter wie Netflix, YouTube und Amazon haben die Datenübertragung ihrer Streaming-Dienste reduziert und schaffen so Entlastung für die Telekommunikationsnetze.

Leitfaden der BNetzA

Um die Telekommunikationsnetze auch perspektivisch für potentiell steigende Datennutzung zu rüsten und um einer Netzüberlastung und damit einem Diensteausfall vorzubeugen, hat die BNetzA einen Leitfaden für ein zulässiges Verkehrsmanagement entwickelt und auszugsweise veröffentlicht.

Zwar müssen Verkehrsmanagementmaßnahmen der Netzbetreiber nicht vorab von der BNetzA freigegeben werden, der Leitfaden soll diesen aber als Richtschnur für etwaige Maßnahmen gelten.

Mögliche Maßnahmen

Nach dem Leitfaden der BNetzA ist,

1. eine Priorisierung von Telefoniediensten und anderer hochperformanter Dienste gegenüber dem allgemeinen Datenverkehr und
2. die Reduzierung der Verkehrslast datenintensiver Dienste (wie z.B: Videstreaming) möglich. Dies umfasst:
   • Weniger Qualität: Die Reduzierung der Qualität durch Inhalteanbieter – also von UHD auf HD oder SD - von Anbietern wie Netflix und YouTube
   • Weniger Verkehr: Bei einer Netzüberlastung können Internetzugangsanbieter Verkehrsmanagementmaßnahmen anwenden. Wichtig hierbei ist, dass die gesamte Datenverkehrskategorie gleich zu behandelt wird, also bspw. sämtlicher Streaming-Datenverkehr aller Streaming-Anbieter wird gedrosselt.
3. Internetzugang:  Zulässig aus Netzneutralitätsgesichtspunkten sind auch Maßnahmen, die sich auf den Internetzugangsdienst als Ganzes auswirken, also bspw. die Drosselung aller Anschlüsse.

Maßstab:  Netzneutralität

Messen lassen müssen sich diese Verkehrsmanagementmaßnahmen an der in Art. 3 Abs. 3 TSM-VO (VO 2120/2015) festgelegten Netzneutralität, die die grundsätzliche Gleichbehandlung der Datenpakete festschreibt.

Verkehrsmanagementmaßnahmen sind nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 TSM-VO im Ausnahmefall zulässig, wenn sie angemessen sind. Damit derartige Maßnahmen als angemessen gelten, müssen sie:

• transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein und
• dürfen nicht auf kommerziellen Erwägungen, sondern auf objektiv unterschiedlichen technischen Anforderungen an die Dienstqualität bestimmter Datenverkehrskategorien beruhen.

Grundsatz:  Nach UAbs. 3 des Art. 3 Abs. 3 dürfen bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste — oder bestimmte Kategorien nicht blockiert, verlangsamt, verändert, einschränkt, gestört, verschlechtert oder diskriminiert werden,

Ausnahme Netzüberlastung: außer soweit und solange es erforderlich ist, um eine drohende Netzüberlastung zu verhindern oder die Auswirkungen einer außergewöhnlichen oder vorübergehenden Netzüberlastung abzumildern, sofern gleichwertige Verkehrsarten gleich behandelt werden.

Rechtsprechung zu Verkehrsmanagementmaßnahmen

Die Frage der Zulässigkeit von Verkehrsmanagementmaßnahmen haben das VG Köln (Beschl. v. 20.11.2018 – 1 L 253/18, CR 2019, 56 m. Anm. Kiparski) und das OVG NW (Beschl. v. 12.7.2019 – 13 B 1734/18, CR 2020, 130) beim Dienst StreamOn der Deutschen Telekom noch anders gesehen:

Sachverhalt:  Hier hat die Deutsche Telekom Verkehrsmanagementmaßnahmen bei ihrem Zero Rating Dienst StreamOn angewendet, um eine zu starke Netzauslastung durch diesen Dienst zu vermeiden. So wurde die Bandbreite bei Streaming auf 1,7 Mbit/s begrenzt und die Qualität der Streams von HD auf SD reduziert.

Entscheidung der Gerichte:  Beide Gerichte sahen Verkehrsmanagementmaßnahmen u.a. deswegen als unzulässig an, weil die Deutsche Telekom etwaige Netzüberlastungen durch den Dienst StreamOn selbst geschaffen hatte. Das ist vorliegend nun anders:

Corona-Netzüberlastung

Die im Rahmen der COVID-19 Pandemie drohende Netzüberlastung resultiert aus einer durch Home Office deutlich stärkeren Nutzung der Telekommunikationsnetze.

Pflichten für Inhalteanbieter:  Auf Inhalteanbieter findet die TSM-VO keine Anwendung, weil sie die Qualität ihrer Dienste losgelöst von den Vorgaben der TSM-VO frei reduzieren können. Sie sind auf der anderen Seite aber an vertragliche Vereinbarungen mit ihren Endkunden gebunden, die eine Signallieferung in einer bestimmten Qualität umfassen können.