Der künftige deutsche DSA-Koordinator - Ambition oder Zurückhaltung?

Ab dem 17.2.2024 gilt der Digital Services Act (DSA) vollumfänglich. Bis dahin müsste Deutschland auch die zentrale nationale Aufsichtsbehörde (Digital Services Coordinator - DSC) aufstellen. Geplant ist mit dem DDG-RegE vom 20.12.2023, die Stelle bei der BNetzA als “Koordinierungsstelle für digitale Dienste in der Bundesnetzagentur” (nachfolgend: Koordinierungsstelle) anzusiedeln.

Zwar wird Deutschland die Verabschiedung des DDG wohl nicht bis zum 17.2.2024 schaffen (realistischer: bis zur Sommerpause). Das aber zwingt noch nicht zum Stillstand beim DSA. Denn einerseits ist die EU-Kommission bereits tätig. Zum anderen ist bei der BNetzA natürlich längst ein Aufbaustab mit vorbereitenden Planungen und Prüfungen tätig. Im besten Fall kann dann die deutsche Koordinierungsstelle nach Gründung dann sofort mit quietschenden Reifen in die ambitionierte Aufsicht starten (immerhin sind nach den Planungen der Bundesregierung rund 70 Stellen vorgesehen, hinzu kommen weitere kooperativ tätige Stellen beim BfDI sowie der BzKJ). 

Aber wird die deutsche Koordinierungsstelle ambitioniert starten? Das ist ja gerade die große Frage. Ich habe im CR-Blog schon früher hingewiesen, dass Deutschland hier Spielraum hat, der genutzt werden kann.

1. BNetzA-Chef bremst die Erwartungen

Ein Interview des BNetzA-Chefs in der Welt am Sonntag vom 12.01.2024 (“Der Mann, der jetzt Musk auf die Finger gucken muss”), lässt insofern aufhorchen und gibt Anlass zur Einordnung der künftigen deutschen Befugnisse:

Klaus Müller, Chef der BNetzA, wo der künftige deutsche "Digital Services Coordinator" (DSC) angesiedelt wird, erläutert: “die Superbehörde wollen wir ohnehin nicht werden”; und dass die Rolle beim Umgang mit sehr großen Plattformen wie den sozialen Netzwerken X (vormals Twitter) oder Facebook "eher eine zuarbeitende" sei: "Bußgelder gegen sehr große Plattformen würde die EU-Kommission in sehr enger Abstimmung mit den irischen Kollegen verhängen, weil Facebook seinen Europasitz eben in Irland hat." 

Das klingt schon etwas nach “abbremsenden” Erwartungsmanagement für die künftige deutsche DSA-Aufsicht.

2. Für den deutschen Koordinator ist mehr drin!

Tatsächlich dürfte gerade der deutsche DSA-Koordinator aber erheblichen Spielraum haben, ob er seine Rolle eben “nur” zuarbeitend, oder doch viel ambitionierter ausübt (vgl. schon hier). Dabei geht es im Kern darum, die formal zuständigen Behörden (künftig meist EU-Kommission bzw. irischer DSC, da die meisten Plattformen dort sitzen) ambitioniert anzutreiben (im Datenschutzrecht wäre in den letzten Jahren ohne vergleichbares Antreiben nicht viel passiert!) bzw. die Befugnisse zu nutzen, die der DSA auch der deutschen Aufsicht für eine Verfahrensleitung noch bietet:

Im Einzelnen:

2.1. Eingriffsbefugnis für fundamental non-compliant Anbieter

Für nicht-EU-Anbieter, die entgegen dem DSA (vgl. Art. 13) keinen Vertreter innerhalb der EU benennen (prominent könnte dies sein: Telegram), kann Deutschland die Eingriffsbefugnis weiter ausüben, denn der DSA sieht hier vor, dass in diesem Fall jeder Mitgliedstaat die Initiative ergreifen kann, Art. 56(7) DSA. 

Deutschland kann also z.B. seine Pionierarbeit, die es mit dem NetzDG-Bußgeldverfahren gegen Telegram leistet, unter dem DSA fortsetzen (es sei denn - was überraschend wäre - Telegram benennt einen Vertreter iSv Art. 13 DSA). 

2.2. Prüfung und “Aufpeppen” deutscher Nutzerbeschwerden

Deutscher Nutzer:innen können Beschwerden zu Anbietern im EU-Ausland (also Facebook, Instagram, TikTok, YouTube, Amazon …) künftig weiter an den deutschen DSC, bei der BNetzA, schicken, Art. 53 S. 1 DSA.

Allerdings muss der deutsche Koordinator diese Beschwerden dann - er ist ja nicht zuständig - an den DSC des Sitzmitgliedstaates, also meist an den irischen DSC, weiterleiten.

Der Clou: Der deutsche Koordinator muss die Beschwerden ohnehin selbst prüfen, und kann (!) sie mit einer Stellungnahme versehen (Art. 53 S. 2 DSA). Und das ist ja schon allerhand: Wenn der deutsche Koordinator hier ambitioniert Druck machen will, dann kann er die deutschen Nutzerbeschwerden also mit starken Stellungnahmen “aufpeppen” und den irischen DSC somit “antreiben”.

Beim Umgang mit Nutzerbeschwerden zeigt sich Müller allerdings auffallend zurückhaltend, wenn er im Interview sagt: “Es ist nicht vorgesehen, dass Verbraucher zur Bundesnetzagentur gehen können, um dort Abhilfe bei Desinformation oder Beleidigung zu verlangen.” Das stimmt nicht ganz. Wenn Plattformen eine gemeldete - und erkennbare - Rechtsverletzung nicht löschen, verstoßen sie gegen Art. 16(6) S. 1 DSA, der nach h.M. eine Vornahmepflicht im Einzelfall auslöst. Vergleichbares gilt, wenn sie Wiederholungstäter nicht sperren (Art. 23(1) DSA). Und nun kommt der Clou: Die Nutzer können sich über ein solches Unterlassen sehr wohl bei der BNetzA beschweren (Art. 53 DSA), und diese (oder z.B. die zuständige irische Behörde) könnte dann nach Art. 51(2)(b) DSA die Einstellung der Zuwiderhandlung anordnen (ergo: Die Vornahme der unterlassenen Löschung bzw. Sperre). Richtig, die Behörden können sich im Rahmen ihres Ermessens wohl gegen ein Vorgehen im Einzelfall entscheiden (ErwGr 109 S. 4 DSA). Zwingend ist dies nicht, und in dem von Müller angesprochenen Fall sollte die BNetzA auch beachten, dass die genannte Letztentscheidung in den meisten Fällen dann Irland zustehen würde (also statt dem Nutzer zu antworten: “Tut mir leid, hier machen wir nichts”, sollte die BNetzA schreiben: “Wir leiten das an Irland weiter, ob dort eine Löschanordnung erfolgt, wird dort entschieden”).

2.3. Aufforderungsbefugnis nach Art. 58 DSA und Kommissionsbefassung

Ein sehr starker Mechanismus steht dem deutschen Koordinator über Art. 58 DSA zu. Sieht er z.B. bei den in Irland ansässigen Diensten (Facebook usw.) Defizite, die sich negativ auf deutsche Nutzer auswirken, kann er den irischen DSC "auffordern, die Angelegenheit zu prüfen und die erforderlichen Untersuchungs- und Durchsetzungsmaßnahmen zu ergreifen”. Sind mehrere Mitgliedstaaten betroffen, können sie diese Aufforderung über das Europäisches Gremium für digitale Dienste aussprechen.

Die Rechtsfolge ist ein fristgebundener Comply-or-Explain-Ansatz (gut kommentiert bei Rademacher/Marsch, in Hofmann/Raue, DSA, Art. 58): Entweder der irische DSC wird entsprechend tätig (z.B. Verfahren gegen Facebook) oder er erläutert dem deutschen Koordinator, wieso er keinen Handlungsbedarf sieht. In diesem Fall kann das erwähnte Europäische Gremium nunmehr die EU-Kommission befassen, welche die Sache dann ihrerseits prüft und dem Herkunftsland (im Beispiel Irland) verbindliche Vorgaben machen kann (Art. 59 DSA).

3. Wie geht es weiter? Kann Müller überhaupt "Zurückhaltung" vorgeben?

Alles in allem kann man sagen: Die Äußerungen des BNetzA-Chefs erscheinen eher als bremsendes Erwartungsmanagement. Allerdings muss das noch nicht viel heißen, wie der deutsche Koordinator dann tatsächlich an seine Arbeit geht. Denn der künftige Koordinator wird zwar bei der BNetzA angesiedelt, er wird seine DSA-Aufgaben aber “völlig unabhängig” wahrnehmen; Er unterliegt grds. keinen Weisungen, und soll selbst von “indirekter Beeinflussung” frei bleiben (§ 15 DDG-E, Art. 50 Abs. 2 DSA).

D.h. wollte BNetzA-Chef Müller seine Sichtweisen aus dem Interview (“Superbehörde wollen wir … nicht werden”; bei großen Plattformen ist “unsere Rolle … eine zuarbeitende”; “Verbraucher” können nicht mittels Beschwerde “Abhilfe bei … Beleidigung … verlangen”) nach Etablierung des deutschen Koordinators wiederholen, dann könnte der künftige Koordinator mit Blick auf § 15 DDG diese Äußerungen zurückweisen bzw. sich mit dem Hinweis auf die eigene Unabhängigkeit bedanken.

Wenngleich das Interview von Klaus Müller also durchaus interessant ist - Spannend wird es, wenn die künftige Leiter:in des deutschen Koordinators (§ 16 DDG-E) erst einmal benannt ist und sein/ihr Ambitionslevel für die DSA-Aufsicht zu erkennen gibt. 

Denn eines muss man schon sagen: Wenn der deutsche DSC tatsächlich (wie im DDG-E vorgesehen) ca. 70 Stellen bekommt (hinzuzurechnen sind mit dem DSA befasste Stellen bei BfDI und BzKJ), dann können wir wohl schon mehr als nur zurückhaltende Zuarbeit erwarten.